如果把产业转移理解为一家工厂从甲地搬到乙地，事情看起来并不复杂。

对承接地来说，无非是找到项目、匹配土地、推动签约，再把厂房建起来。

项目落下，投资、产值、税收和就业随之而来，一次产业转移似乎就完成了。

经济日报刊发《产业转移要跳出“复制产能”误区》，提出承接产业转移不能照搬原有产业结构，也不能把承接简单理解为扩大产能规模。

对于招商承接地来说，需要立足资源禀赋、产业基础和创新能力，形成差异化发展路径。

这篇文章点出的，不只是重复建设问题。

在“十五五”规划中，产业转移既关系一个地方能否获得项目，也被放进国内生产力布局、区域协调和产业链供应链安全的更大框架。

规划纲要还把转出地与承接地之间的税收、用地、碳排放指标利益分享，作为需要探索的制度问题。

这意味着，理解产业转移不能局限在过去，得把观察问题的尺度重新校准。

01 产业转移中 转的不只是产能

过去谈产业转移，几乎很容易想到一条清晰的路线。

沿海地区成本上升，一批劳动密集型产业向中西部转移
；东部腾出空间发展新产业，中西部承接工厂、扩大就业。

这种梯度转移依然存在，却已不足以概括今天的产业空间变化。

云顶国际产业研究院，时刻保持对国内产业转移、产业升级趋势的敏锐观察，基于对百万级真实项目数据的全面分析推出了《中国产业链集聚指数》。

全书梳理五年全国产业跨区域投资迁徙规律，为地方招商管理者提供精准研判的依据、科学决策的参考。

从更长时段看，产业随国家战略调整而重构空间布局也并非新事。

胡昌升在《求是》2026年第11期署名文章中，把甘肃的工业布局串联为三个阶段：

“一五”时期重点项目布局、“三线”建设阶段工业内迁，以及新时代有序承接产业梯度转移。变化的不只是工厂所在位置，还有每一阶段产业转移所服务的国家任务。

一家企业可以把一般制造环节放在成本和空间更合适的地区，把研发、总部和供应链组织留在原有集聚区
；也可能因为市场、资源或安全需要，在多个地区配置生产节点。

表面上看，企业都在“投资建厂”，实际进入一个地区的可能只是产业链中的某一段功能。

因此，同样承接一个产业，得到的内容可能完全不同。

一条生产线能够带来设备投资和新增产能，却不一定同时带来原有产业集群中的订单关系、技术协作、人才网络和创新能力。企业完成空间布局，也不等于承接地由此获得完整产业体系。

地方主政者当然知道产业链、人才和市场的重要性。难处理的是，产业流动已经跨越企业、园区和行政区，工商登记、税收征管、统计归属、供地和公共服务等管理事项，却仍需落到一个明确属地。

产业关系可以跨区域组织，政府管理必须回答项目究竟落在哪里、贡献归属于哪里、长期责任由谁承担。

这也是“复制产能”容易造成误判的地方，把可以看见的厂房、设备和产值，误当成了产业转移的全部。

承接地获得什么，取决于该项目在更大产业分工中承担什么功能，以及能否与本地已有企业、技术和市场形成新的联系。

产业转移因而不只是空间变化，也包含产业功能和区域分工的重新组合。

02 十五五期间 放进更大坐标系

《“十五五”规划纲要》提出，完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地和承接地在税收、用地和碳排放指标等方面的利益分享机制，促进重点产业在国内有序转移。

“国内有序转移”与“利益分享”被放在了一起。

站在一个县区或园区的角度，产业转移首先是一项招商任务。

项目能否引进，关系固定资产投资、就业和地方财力。

站在国家和区域层面，产业转移还要回答另外一组问题。

重点产业的空间布局是否合理，关键环节是否具备备份能力，不同地区能否发挥比较优势，转移是否会形成新的低水平重复建设。

胡昌升在上述文章中，进一步把当下产业转移与重大生产力布局、制造业合理比重、能源供应、物资储备、重要产业备份和产业链供应链安全联系起来，并将其概括为资源重新配置的过程。

如此一来，这给地方观察产业转移提供了更完整的坐标。

一个项目值不值得承接，不能只看新增投资，还要看它在国家和区域产业体系中补的是哪一块、承担何种功能。

两个尺度并不天然一致。对一个地方有吸引力的项目，未必适合所在区域的产业分工
；符合更大范围布局需要的项目，也可能给转出地带来税源、就业和考核指标的变化。

如果转出地承担了项目培育和转移成本，承接地承担土地、基础设施、公共服务和环境责任，项目形成的经济贡献却主要体现为单一属地贡献，跨区域协作便需要新的利益协调安排。

规划纲要把税收、用地和碳排放指标纳入利益分享探索，直接把跨地区利益协调列为产业有序转移需要处理的制度事项。

这让“有序”二字，有了更具体的含义。

既包括产业是否适配、项目是否符合区域布局，也包括项目跨越行政区以后，谁来组织协调，转出地为何愿意放手，承接地承担的长期成本如何体现。

产业有序转移，还需要一套能够跨区域配置项目、协调利益和划分责任的制度安排。

03 各地方实践 有什么探索结果

从地方探索看，目前大体触及三个彼此关联的问题。

项目由谁配置，经济贡献如何认定，落地后的成本和责任由谁承担。

先看，项目配置。

广东区域，自2025年3月起施行《广东省促进产业有序转移条例》。

在此前政策基础上，广东把规划、政策、要素和考核更多放到省级统筹框架下，推动有关地市建设承接产业有序转移主平台，地市实行“市统筹、县协同”。省级层面再通过土地、资金和重大产业布局，对重点平台给予支持。

这种安排，指向项目与空间匹配方式的调整。当不同县区都希望获得项目时，上级政府需要判断项目更适合进入哪个平台、占用哪些要素，以及是否符合全省产业布局。

云南的探索，触及招商线索流转。

当地建立跨州（市）招商协作机制，通过“首谈备案”“提级报备”等程序，把不适合首谈地区、但适合省内其他地区的项目纳入协调。湖南则在飞地园区支持政策中明确，项目首谈地与项目承接地可以自行协商一次性资金补偿。

把两地做法放在一起看，分别回应项目可以去哪里、首谈地区为何愿意让出项目，并不构成同一套制度链。

再看，经济贡献如何认定。

云南2025年出台跨区域园区协作利益共享机制，给出了一个颇有代表性的处理方式。

工业总产值、固定资产投资、外资和外贸等数据，仍然按照现行统计制度由项目实际所在地统计
；合作双方可以约定比例，将相关指标用于政府内部考核，但不对外发布。

项目形成的税收由所在地征收入库，地方留成部分再通过财政年终结算进行跨地区划转。

换言之，法定统计归属没有被打乱，跨区域合作的激励通过财政结算和内部考核另行实现。

长三角，已经出现实际结算。

2024年9月，长三角生态绿色一体化发展示范区明确了2021年至2023年度财税分享资金分配方案，对跨区域共同投资企业和共建项目形成的地方税收留成，由青浦、吴江、嘉善各分享三分之一，并完成首单财政结算。

上海松江与安徽六安共建的六松现代产业园，则把财税分成与统计指标分算结合起来。

对松江方面推荐并落地园区的项目，五年内由六安方面与松江按照60%和40%的比例分享相关地方财力及部分统计指标。目前，已有两个项目被列为首批适用对象。

项目虽只能落在一个地方，合作贡献仍可由多方体现。法定统计、属地征管和跨区域激励可以分别处理。但现有公开材料很少披露实际划转金额、结算周期和争议解决情况，暂时还无法评价这种安排的激励强度。

最后，是成本和责任。

广西2024年出台的“飞地园区”管理办法，把双方职责写得较为具体。

转出地承担项目招商和产业链建设，转入地原则上负责新增建设用地、林地、能耗、征地供地、环境影响评价、安全生产和行业监管
；基础设施由双方共同负责，合作产生的政府债务则需协商明确申报主体和债务限额承担地区。

办法还规定，企业投产后十年内，相关地方财力原则上由转入地与转出地按照50%和50%分享
；十年期满后，收益归转入地，相关要素也由转入地承担。

产业转移中的利益协调，同时涉及税收、成本和责任。招商线索和项目导入更多发生在前期，土地、基础设施、公共服务、安全环保及社会治理却具有长期性。

只分享收益、不明确持续投入和属地责任，合作关系很难保持稳定。

分阶段设置期限和比例，是在回应前期贡献与长期成本如何协调。把债务、安全和环境责任写进协议，则是为防止项目收益由多方分享、后续风险只留在承接地。

04 制度已搭桥 成熟模式未形成

从这些地方实践中，可以确认产业转移协作已经超出原则倡议，开始进入项目配置、财政结算、内部考核和责任划分等具体环节。

不同工具的细化程度，并不一致。

财税方面，走得相对靠前。

云南、广西等地已经明确征管主体、分享范围、期限或财政划转程序，长三角也完成了首单跨区域结算。统计指标通常仍遵循属地归集，再通过政府内部考核进行协调。

用地方面，现有公开规则更多解决指标由谁保障、上级如何倾斜以及土地如何集约利用。

广东强调省级统筹保障产业转移项目用地，广西明确飞地双方原则上的指标承担责任。这些属于要素配置和权责划分，还不是转出地与承接地对用地指标价值进行利益结算。

碳排放指标的情况，更为复杂。

“十五五”规划已经提出探索利益分享，但本轮公开材料中还没有找到地方政府之间因产业转移进行碳排放指标划转、估值或结算的具体样本。

公开资料的缺失，不能证明其他地方绝对不存在相关探索，却能够说明：在现阶段，财税、统计、土地和碳排放指标并没有形成一套成熟度相同的政策工具。

制度效果，同样需要时间检验。

长三角首单结算证明跨省财税分享可以从协议走向执行，但公开信息没有披露资金规模。六松现代产业园已认定首批项目，部分分享仍要等待企业投产、盈利和纳统。

项目首谈补偿是否足以改变地方行为，共建园区中途退出后怎样处理土地、国有资产和债务，目前也缺少公开案例。

从规划提出问题，到地方建立规则，再到执行结果接受评价，是三个不同状态。

截至目前，主要集中在前两个阶段，尚不足以宣布某种模式已经成熟，更不能把某个地区的分成比例复制到全国。

回到《经济日报》提出的“复制产能”。这句话把问题从少建几条重复产线，推向了产业转移对象的重新理解。

一项转移在全国和区域分工中承担什么功能，为什么应当落在这里，跨越行政边界之后产生的收益、成本和责任又如何协调。

产能可以随着投资完成空间迁移，产业关系和行政区利益却不会随一纸协议自动转移。

地方实践，已经开始为二者搭建连接。

至于这些连接能否真正减少重复布局、提高产业协同效率，还需要更多真实结算、项目运行和长期结果来回答。